Рукописное наследие крупнейшего государственного деятеля XIX века Михаила Михайловича Сперанского (1772-1839) представляет собой важнейший сегмент документальной памяти российской государственности и является источниковым выражением реформаторского процесса александровского и начала николаевского царствований. В центре правительственных преобразовательных поисков этого времени была проблема совершенствования государственного управления России, его адаптации к социально-политическим условиям Нового времени. Последовательное падение действенности абсолютистской административной системы, усложнение задач, стоявших перед бюрократическим аппаратом, а также постепенное развитие социальной структуры империи заставляли верховную власть и просвещенную бюрократию, прежде всего Сперанского искать пути формирования новой организации управления.

В целом историю институциональных реформ первой трети XIX в. следует рассматривать как единый и целостный процесс, направленный на укрепление и модернизацию российской государственности и отражающий поступательный характер ее развития. Хотя отсутствует официальный документ, который можно было бы считать долгосрочной общегосударственной реформаторской программой, но явное объединяющее начало административных преобразований и связанных с ними законодательных и социальных мероприятий в 1801-1830-х гг., свидетельствует о наличии ее элементов, нашедших отражение также в единстве стратегических целей и тактических установок официального реформаторства.

Данный проект предполагал создание информационной базы преобразовательных проектов и записок Cперанского, посвященных государственному управлению и созданных в течение всего периода его служебной и проективной деятельности. В рамках проекта было выявлено 130 документов, касающихся институциональных преобразований и отложившихся в архивохранилищах Санкт-Петербурга (ОР РНБ, ОР БАН, РГИА) и Москвы (ГАРФ, РГАДА). Важнейшими составными частями документального наследия Сперанского в данной сфере являются реформаторские проекты и записки, посвященные:

1) историческому опыту реформирования административной системы России в XVII – первой четверти XIX в.;
2) усовершенствованию в целом государственного устройства Российской империи;
3) реформам высших и центральных учреждений (Государственного совета, Сената, Комитета министров, министерств;
4) преобразованию местной администрации, прежде всего усовершенствованию института генерал-губернаторства;
5) модернизации модели военных поселений; 6) проблемам устройства и управления окраинами Российской империи.

Важнейшей составляющей теоретико-концептуальной матрицы реформаторского наследия Сперанского является его концепция российского исторического процесса, которой до сих пор в историографии не уделялось должного внимания. Между тем, специфической чертой правительственного реформаторства в институциональной сфере, обусловленного внешними и внутренними вызовами и воплощенного в проектах и записках Сперанского александровского и начала николаевского царствований, была официальная установка на использование преобразовательного опыта предыдущих эпох. Это позволяло избежать, как ошибок прошлого, так радикализма западной цивилизации и выработать наиболее безболезненный путь естественного развития. Главной особенностью историзма Сперанского были юридический взгляд на русское прошлое и рассмотрение истории России как эволюции государственности в тесной связи с развитием законодательства и социального строя империи.

Мобилизацию исторического опыта реформирования государственного управления России Сперанский использовал в своих проектах и записках, носящих, как конкретный характер, так и являющихся программными, теоретико-концептуальными. Уже в работах 1802-1809 гг. (М.М.Сперанский. Проекты и записки / Под ред. С.Н.Валка. М.; Л., 1961), а затем в сочинениях 1820-х – 1830-х гг. присутствуют исторические очерки, связанные с административными преобразованиями (ОР РНБ. Ф. 731 (М.М.Сперанский) Д. 67. Л. 20-63; Д. 69. Л. 2 об. – 9 об.; Д. 75. Л. 5 об.-7 об.). В программной записке от 15 ноября 1826 г. об учреждении Комитета 6 декабря 1826 года Сперанский идеологической основой и стратегической целью его деятельности определял формирование программы модернизации административной системы и социального строя империи России, а первой задачей поставил: «Рассмотреть историю перемен в общих и главных чертах, особенно перемен, последовавших в течение последних 25 лет» (Там же. Д. 99. Л. 4 об.).

Ряд работ конца 1820-х гг. отражает воззрения реформатора на управленческие институты, существовавшие в различные периоды российского исторического прошлого. Важнейшими в данном аспекте Сперанский считал XVII в. — первую четверть XIX в., когда происходили крупные институциональные изменения. В блоке записок 1827 г. Сперанский обращается к истории создания и развития абсолютистской административной системы, выявлению сходства и различий преобразовательной политики в этой сфере. Рассматривая образ управления, предшествовавший петровским преобразованиям, реформатор считал, что управленческая структура в XVII в., состоявшая из «государственных установлений» трех видов – «высшего совещательного» (Боярская дума и высшие палаты), «среднего — судебные вместе и управительные учреждения» (Московские приказы) и «нижнего» управления, вверяемого местным воеводам — имела крупные недостатки. Неудобства установлений состояли в том, что «высшая степень» не имела единства, а «средняя» была «самовластным приказным управлением». Новый управленческий порядок, установленный Петром I, начался с соединения всех государственных дел в один состав, в «Ближнюю Государеву канцелярию». В 1711 г. был создан коллегиальный Сенат как высший орган власти, обладавший полномочиями не только в сфере суда и законодательства, но и управления. Тем не менее, по мнению Сперанского, и в петровской управленческой системе были «коренные недостатки»: «смешение в пределах власти», дублирование управленческих прерогатив Сената и коллегий. В результате «государственные установления» Петра Великого «начали уже колебаться еще при жизни самого учредителя». Поэтому при Екатерине II все государственное управление было отдано «одному государственному установлению» — Сенату, разделенному на департаменты, а коллегии (исключая трех первых) «переместились в губернское управление» и были размещены в губернском правлении, суде и казенной палате. В силу этого необходимо было усовершенствовать губернское управление. Однако, с точки зрения реформатора, «Учреждения для управления губерниями» 1775 г. также имели свои недостатки, важнейшими из которых он считал отсутствие законодательной основы их реализации, а также «неопределенность и непрочность» административного статуса генерал-губернаторов. Преобразования в государственном управлении Павла I свелись к восстановлению коллегий и отмене института наместников или генерал-губернаторов. По мнению Сперанского, важнейшим недостатком данной системы был «двойной комплект одних и тех же коллегий», а упразднение наместников привело к тому, что на местах не осталось никакого правительственного контролирующего и координирующего органа. «Настоящий образ управления», формирование которого Сперанский относил к 1802 г. и 1810 г., когда была создана министерская система, а Государственный совет стал «государственным установлением», также имеет свои недостатки. В учреждении министерств реформатор усматривал «два плана: один 1802 года, другой 1810». В 1802 г., считал Сперанский, были учреждены не министерства в виде «государственных установлений», а министры с канцеляриями «в виде главных директоров, управляющих коллегиями». Чтобы исправить это положение и была проведена министерская реформа 1810-1811 гг. Но оставался Комитет министров, который, по мнению Сперанского, представлял «ничто иное как отдельное присутствие Первого Департамента Сената, действующее на основании особенных правил». Подобное положение было связано с тем, что только две части административной системы России были усовершенствованы – министерства и Государственный совет, а две другие — Сенат и губернское управление остались только в проектах. К этому добавлялось отсутствие взаимосвязи и правильных взаимоотношений «Учреждений для управления губерниями» с устройством и полномочиями Сената (Историческое обозрение государственных учреждений // ОР РНБ. Ф. 731. Д. 67. Л. 1-63 об.; О государственных установлениях» // РГИА. Ф. 1167. Оп. 1. Д. 67. Л. 1-63; Обозрение гражданских установлений» // ОР РНБ. Ф. 731. Д. 938. Л. 1-41 об.; Об историческом обозрении губернских учреждений // ОР РНБ. Ф. 637. Д. 760. Л. 1-6 об.).

Итак, в теоретико-методологическом аспекте для исторического сознания Сперанского характерны сочетание западнических и самобытнических тенденций и отказ от евроцентризма, что определялось синкретическим характером национальной модели либерализма — русского консервативного либерализма — одним из основоположников которого он являлся. Для Сперанского характерно осторожное, взвешенное отношение к преобразовательному наследию предыдущих эпох. Неоднозначность исторических оценок реформатора, сдержанные характеристики последствий и результатов проводившихся ранее административных реформ, основывались на официальной компромиссной концепции государственного строительства по западным образцам с их адаптацией к национальным условиям, что определяло догоняющую модель развития России.

Проблеме в целом государственного устройства России посвящен ряд обобщающих, теоретико-концептуальных записок и проектов Сперанского. Так «Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» 1803 г., являющаяся программным документом, посвящена разработке концепции реформирования всей системы управления России. Первоначальный, черновой вариант данной записки в виде «Записки о порядке государственного управления (в частности в России) и об улучшении организации губернской администрации» также 1803 г. имеет на Л. 1 записку-автограф ближайшего сотрудника и личного секретаря Сперанского К.Г.Репинского от 14 января 1854 г. внучке реформатора княгине М.А.Кантакузиной: «Прочитайте, прочитайте и скажите: кто из нас так мыслит? А деду Вашему, когда он писал на сей синей бумаге было от роду едва 33 года! Заклинаю Вас и небом, и землею: не потеряйте, не истратьте ни лоскутка из этих священных для меня останков» (ОР РНБ. Ф. 637. Г.Репинский). Д. 758. Л.1- 57).

Инициатором создания «Записки об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» являлся Александр I, который в рамках концепции усовершенствования государственного строя Российской империи, разработанной в Негласном комитете и направленной на реформирование не только высших учреждений, но и местной власти, поручил Сперанскому подготовить проект новой губернской реформы. В этой связи реформатор, считая, что вопрос о лучшем устройстве местной власти тесно связан с общей проблемой управления, обратился к анализу всего государственного устройства России и формированию программы его преобразования. Усовершенствование административной структуры империи определялось им важнейшей составной частью модернизации российской государственности, тесно связывалось с созданием кодифицированного законодательства и развитием социального строя страны. В основе проекта лежали концептуальные положения Сперанского, не изменившиеся в процессе его проективного творчества в продолжение двух царствований – «единство плана усовершения управления», постепенность его реализации и приспособление к «местным уважениям», «связь закона с управлением». Важность установления прочных законодательных основ государственного и общественного строя империи, необходимость социально-политической стабилизации делали доминирующей формулу «законности». Как считал Сперанский, поскольку «управление (администрация) во всякой монархии не что другое есть как исполнение закона», а управленческая система в России никогда не имела единства, стройности и порядка «от недостатка коренных установлений», то путь к «истинному монархическому правлению» лежит через утверждение правовой основы административно-управленческой сферы. Главной целью преобразований определялось формирование единой, целостной и взаимосвязанной системы государственного управления высшего, центрального и местного уровня (ОР РНБ. Ф. 731. Д. 52. Л. 1-181). В 1826 г. в рамках деятельности Комитета 6 декабря 1826 года, продолжившего разработку обобщающей преобразовательной программы, данная записка, исправленная и дополненная Сперанским, рассматривалась на его заседаниях. По сути, данная записка отражает процесс формирования правительственной преобразовательной политики, как Александра I, так и Николая I.

Николай I в качестве преобразовательного инструмента избрал модель временных высших комитетов при Государственном совете. Первым из них был Комитет 6 декабря 1826 года. Разработка идеологической концепции его деятельности была поручена Сперанскому. Это нашло отражение в упоминаемой уже программной всеподданнейшей «Записке об организации Комитета для рассмотрения проектов преобразования государственного управления России» от 15 ноября 1826 г., написанной им по повелению императора. В записке подчеркивалось, что в основе работы Комитета лежит идея «пересмотра всего государственного устройства и управления» и подготовки «заключения о необходимых в этом отношении преобразованиях». Комитет, имевший второе название — «Комитет для рассмотрения разных предположений касательно улучшения в государственном устройстве» — должен был подготовить программу системного реформирования администрации высшего, центрального и местного уровней. Основными принципами работы Комитета определялись – преемственность, взаимосвязанность, постепенность, системность и синхронность преобразований. В записке подчеркивалось: «Не уновлениями, но непрерывностию видов, постоянством правил, постепенным исполнением одного и того же плана устройства государства усовершаются все части управления. Следует продолжать начатое, довершать неоконченное, раскрывать преднамеренное <…> Все предметы, Комитету поручаемые, имеют соответственную связь между собою, они не могут быть приведены в исполнение по частям и отдельно. Успех их действия зависит от синхронности» (ОР РНБ. Ф. 731. Д. 99. Л. 1-16).

Первым приступом к изменению политического строя страны стала работа Александра I и Сперанского над российской конституцией. Улавливая доминанту устремлений общества к установлению законности и стремясь преодолеть кризис «традиционного» феодального абсолютизма в центре формирующейся преобразовательной программы они поставили конституционную реформу. Конституция рассматривалась как мирный способ преобразований, эволюционное развитие государственных и общественных институтов, важнейший инструмент выхода из кризиса. Она должна была оптимизировать механизм реализации власти монарха, усилить и укрепить связь между государством и «обществом» в широком смысле, обеспечить их устойчивость при необходимой модернизации. Конкретным воплощением конституционных тенденций стал знаменитый «План Всеобщего государственного образования» 1809 г., у которого было два автора — Александр I и Сперанский. Об этом свидетельствуют два документа на французском языке: Precis de organization generale de l Empire. Мысли Александра I, изложенные М.М.Сперанским (ОР РНБ. Ф. 637. Д. 745. Л. 1-8); Considerations sur l sprite et la maturite d une reforne politique en Russie. Беседа М.М.Сперанского с Александром I (Там же. Д. 746. Л. 1-28.)

Главная цель «Плана», нашедшего отражение в нескольких документах, состояла в том, чтобы дать «внутреннее политическое бытие России», «поставить образ ее управления <…> на непременяемом законе», чтобы Российская империя как «государство нераздельное, монархическое» управлялось «державною властию по законам государственным». Для этого необходимо было сформулировать единую систему «коренных государственных законов, то есть начертать план Конституции». Под ними авторы понимали «права верховной власти, права престола, образ составления законов», «права подданных», а также «устройство» тех высших государственных учреждений, «коими закон составляется». Все это в целом «составляет Государственное уложение», т. е. «Российскую конституцию». Таким образом, стремясь выйти за пределы «феодального самодержавия» «самоуправства» и найти более прочную основу правового обеспечения абсолютизма Нового времени, Александр I и Сперанский видели в октроированном конституционализме гарантию укрепления и стабилизации российской государственности. Отличительными чертами данного типа конституционализма являлись – тенденция к рационализации и бюрократизации управления и использование политических и правовых форм подлинного монархического конституционализма для легитимации нового типа абсолютизма. Являясь инструментом перехода, внешней уступкой, он предполагал установление дуалистической монархии с парламентом и сильной почти абсолютной властью монарха. На данном этапе, как считали авторы «Плана», для установления конституционно-представительной монархии классического европейского образца в России не было создано необходимых социально-политических, экономических и идеологических предпосылок, отсутствовали не только основы гражданского общества, но и не сформирован средний класс, который мог бы стать необходимым элементом системы представительства. Что касается институциональных задач «Плана», то одной из важнейших являлось формирование системы «сдержек и противовесов» в структуре высших и центральных учреждений. Это было обусловлено, как трагическими уроками Французской революции, традициями отечественных дворцовых переворотов XVIII — начала XIX в. и стремлением части российского сановничества к установлению аристократической конституции, так и прагматическим использованием конституционного опыта Старого и Нового Света, выборкой необходимых принципов и адаптацией их к национальной специфике России. Поэтому реформированный Государственный совет и предполагаемая Государственная Дума должны были стать по отношению к друг другу политическими противовесами (Введение к Уложению государственных законов // ОР РНБ. Ф. 731. Д. 54. Л. 1-218; Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам // Там же. Д. 56. Л. 1-11; Краткое начертание государственного образования // Там же. Д. 58. Л. 1-8; Проект Уложения государственных законов Российской империи // Там же. Д. 59. Л. 1-15).

Стремление проследить эволюцию «феодального самодержавия» в абсолютизм Нового времени обусловило обращение Сперанского к изучению истории его формирования. Ко времени управления Сибирью (1819-1821) относится малоизвестная «Записка о необходимости и путях изменения военных принципов управления страной на гражданские». Ее главной идеей был военно-политический характер российской государственности, сложившийся в ходе исторического развития и имевший огромное значение в оформлении особости России, устойчивости в ней самодержавия и крепостного права (ОР РНБ. Ф. 637. Д. 747. Л. 1-16 об.).

Итак, в результате исследования проектов и записок Сперанского, посвященных проблеме в целом государственного устройства России было установлено, что актуализация реформы всего управления в царствования Александра I и начале правления Николая I, имевшей государственное значение, обусловливалась целым рядом социально-политических причин, имевших определенное сходство. Во-первых, и в 1801 г., и в 1825 г. необходимо было укрепить административную систему России, ослабленную династическим и политическим кризисами. Во-вторых, важность сохранения международного авторитета Российской империи, ее возросшие политические и экономические связи диктовали необходимость формирования стабильной структуры государственных органов европейского типа, которая обеспечивала бы ее развитие в кругу ведущих государств. В-третьих, в течение первой трети XIX в. оформились две модели взаимоотношений верховной власти и дворянского общества – александровская и николаевская. Основанные на разных идеологических источниках (философия Просвещение и теория официальной народности), они формировались на единой законодательной базе (систематизированное законодательство) и общей административной практике, которой определялось модернизированное государственное управление. В-четвертых, взаимосвязь институциональных преобразований и законодательных мероприятий, очевидная монархам и представителям сановной бюрократии, прежде всего Сперанскому, определяла реформу в целом государственного управления как одну из ключевых.

Отличие же состояло в отказе Николая I от преобразования политического строя страны. Это было связано, как с консервативным мировоззрением императора, так и событиями 14 декабря 1825 г. Стремление к предотвращению перерастания социальной активности в антиправительственное действие заставляло Николая I обратиться не только к формированию новой государственной идеологии «Православия, Самодержавия, Народности», но и совершенствованию управления. Задачи внедрения в государственный и общественный строй доктрины национальной самобытности и утверждения представлений о России как стране, благоденствующей под самодержавным скипетром и не имеющей почвы для революционных выступлений, во многом обусловили административные преобразования конца 1820-х гг.

Реформам высших и центральных учреждений посвящен целый «пакет» проектов и записок Сперанского. Взаимосвязь законодательных мероприятий и административных преобразований, как в царствование Александра I, так и в правление Николая I определяла необходимость создания бюрократически организованного, приспособленного к социально-политическим условиям России правительственного аппарата. Применительно к началу XIX века следовало доминирующее личное начало в управлении, существовавшее при Екатерине II и Павле I и ослабившее управленческие возможности абсолютизма, заменить на институциональное, вернуть учрежденческий принцип осуществления монархом властных полномочий – не через узкий круг доверенных лиц, а посредством коллегиальных государственных учреждений.

Прежде всего, это касалось Сената. Сенатская проблема оставалась важнейшим предметом проективного творчества Сперанского в царствование Александра I и начале правления Николая I. Об этом свидетельствуют, как малоизвестные архивные материалы – «Записка о компетенции департаментов Сената» 1804 г. (ОР РНБ. Ф.731. Д. 82. Л. 1-2об.) и «Введение к Проекту устройства Сената» 1826 г. (ОР РНБ. Ф. 637. Д. 751. Л. 1-42 об.), так и хорошо известный исследователям проект реформы Сената 1810-1811 гг. После принятия официального решения об отказе от полной реализации «Плана» 1809 г. в двух проектах – «Учреждение Правительствующего Сената» и «Учреждение Судебного Сената» – ставился вопрос о разделении исполнительной и судебной функций, традиционно слитно существовавших в «освященном временем» высшем государственном учреждении империи. При этом ведению Правительствующего Сената, члены которого назначались императором, определялись дела, выходящие за пределы «власти, вверенной каждому министру», и в этой связи ставился вопрос об упразднении Комитета министров. Судебный Сенат определялся высшим судебным, почти представительным органом, поскольку одна часть его состава должна была формироваться из выборных сенаторов, а другая — из назначаемых императором из числа кандидатов, избранных дворянством. Независимость Сената от имперской администрации находила отражение в том, что его решения определялись окончательными, и запрещалось подавать на них жалобы. Однако в 1811 г. сенатский проект Сперанского был рассмотрен в Государственном совете, вызвал критические нарекания советников и был отклонен.

Но в начале царствования Николая I проект реформы Сената оказался вновь актуализирован в работе Комитета 6 декабря. Сенат был предметом обсуждения на заседаниях данного Комитета в январе — ноябре 1827 г. Предлагалось сделать высшим судебным органом только Сенат и назвать его «Судебным Сенатом», а его правительственные функции вверить «особенному Правительствующему Сенату». Разработка сенатской реформы была вновь поручена Сперанскому, о чем свидетельствуют его проекты, имеющие подзаголовок «Работа Комитета 6 декабря 1826 года» и карандашную правку реформатора: «Проект учреждения Судебного Сената» // ОР РНБ. Ф. 637. Д. 749. Л. 1-83 и «Проект учреждения Правительствующего Сената» // ОР РНБ. Ф. 637. Д. 750. Л. 1-116.

При этом проект создания Правительствующего Сената, который рассматривался как новый Комитет министров, ставил вопрос о сущности и функциональности «старого» Комитета министров. Вопрос о его устройстве, организации деятельности и полномочиях рассматривался в Комитете 6 декабря в 1827 — 1830 гг., о чем свидетельствуют копия журнала его заседания и черновой автограф записки Сперанского, отложившиеся в фонде реформатора. В журнале заседания Комитета 6 декабря от 10 февраля 1827 г. представлено его важное заключение: «Настоящее устройство Комитета министров, учреждение которого не было основано на законодательном акте с определением пространства и пределов его полномочий, а ныне – предметы смешаны, требует преобразование сего установления и соединение его с Пр[авительствующим] Сенатом» (ОР РНБ. Ф. 731. Д. 102. Л. 1- 3 об.). В записке «Обозрение гражданских установлений» 1827 г. Сперанский подчеркивал, что самостоятельное существование Комитета министров как мера временная было необходимо, но как «установление постоянное» приводило к бесполезному разделению государственных дел, двойному их рассмотрению и в Комитете, и в Сенате. В силу этого также предлагалось его соединение с Правительствующим Сенатом (ОР РНБ. Ф. 731. Д. 938. Л. 38-41 об.).

Вопросы компетенции, полномочий и делопроизводства Государственного совета были поставлены Сперанским еще в частных записках, скорее всего, 1808 г. (Положение о Государственном совете // ОР РНБ. Ф. 731. Д. 72. Л. 1-7; Записка о порядке делопроизводства в Государственном совете // Там же. Д. 74. Л. 1-6; Записка о порядке приглашения министров в департаменты Государственного совета // Там же. Д. 77. Л. 1-3), однако, сама проблема реформы Государственного совета в наиболее отчетливом виде нашла отражение в программных проектах, лежащих в основании «Плана» 1809 г. и его реализации в 1810 г. В документах утверждалось, что коллегиальный Совет должен иметь две политические функции. По отношению к носителю верховной власти он рассматривался как высший законосовещательный орган. Применительно к Государственной Думе, Сенату и министерствам Совет выступал как высший орган, координирующий и направляющий их деятельность. Намечалось, что все проекты новых законов будут рассматриваться на Общем собрании Совета, члены которого должны представлять императору свои «мнения». Этим системе законодательства придавался централизованный и четкий порядок. Совет должен был состоять из членов, назначаемых императором, который председательствовал; причем министры также входили в его состав «по званию». Срок полномочий советников не оговаривался и полностью зависел от монарха. Совет был разделен на четыре департамента — законов, военных дел, гражданских и духовных дел и экономии, в компетенцию которых входило рассмотрение проектов законов, представляемых министрами, а также Комиссией составления законов. Однако «ничто не могло выходить из Совета без высочайшего утверждения», а все постановления, указы и манифесты, исходящие из него после их утверждения императором, должны были иметь преамбулу: «Вняв мнению Государственного Совета повелеваем или учреждаем и т. д.». Из четырех «государственных сословий», функционирование которых было необходимо для введения конституции, т.е. «государственного уложения», первым должен был быть учрежден модернизированный Государственный совет, учреждение которого назначалось на 1 января 1810 г. (О необходимости учреждения Государственного Совета. 1810 г. // РГИА. Ф. 1148. Оп. 1. Д, 1б. Л. 8-10 об; Об учреждении Государственного Совета. 1810 г. // Там же. Л. 14-21; Образование Государственного Совета. 1810 г. // Там же. Д. 16. Л. 53-96; Обряд открытия Государственного Совета. 1810 г. // Там же. Ф. 1167. Оп. 1. Д. 65а. Л. 221-230; Введение к Уложению государственных законов. Л. 217-218; Краткое начертание государственного образования. Л. 57-58.; Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам. Л.10-11об.). Однако открытый в намеченный срок новый реформированный Государственный совет стал только высшим законосовещательным учреждением России, не имеющим координирующий функций.

Поэтому уже на первом заседании Комитета 6 декабря, т. е. 8 декабря 1826 г., Сперанским был вновь поставлен вопрос о Государственном совете в контексте полномочий других высших, а также центральных учреждений империи. Его «тактический план», находившийся в полном согласии с взглядами императора, нашел отражение в «Записке о порядке пересмотра функций Государственного совета, Сената и министерств», в котором предлагалось пересмотреть «состояние» и «пределы ведомства и власти» высших и центральных учреждений империи (ОР РНБ. Ф. 731. Д. 75. Л. 1-9).

Хотя Сперанский утверждал, что центральное управление Российской империей созданием министерской системы было усовершенствовано, но осознавал ее недостатки. В 1807 г., под влиянием критики института министерств, Сперанскому Александром I было поручено выработать их «новое административное устройство». Результатом чего стал указ 25 июля 1810 г. о «новом распределении государственных дел в порядке исполнительном», а 25 июня 1811 г. обнародованы «Общее учреждение министерств» и «Наказ» министрам. Эти законодательные акты организовывали и упрочивали административную систему Российской империи усилением в ней бюрократического принципа, определением состава министерств, указанием степени власти и круга обязанностей министров, чиновников разного уровня, структурных подразделений центральных ведомств, четким порядком прохождения дел.

И все же проблема министерской реформы продолжала оставаться актуальной и в начале царствования Николая I. Комитет 6 декабря, рассматривавший «общее учреждение министерств» почти год, с декабря 1826 г. по декабрь 1827 г., пришел к выводу о необходимости установления регламентации круга обязанностей и полномочий министров. Важность утверждения системы четкого разделения законодательной, судебной и исполнительной частей государственной власти и необходимость обуздать министерские «амбиции» обусловили требование Комитета, чтобы министры «не имели права ни дополнять, ни объяснять законы», «не выходили из предначертанных им пределов». Копия журнала Комитета 6 декабря «Об учреждении министерств» от 18 декабря 1827 г., отложившаяся в фонде Сперанского, свидетельствует, что реформатором были предложены следующие принципы деятельности министров: они не имели права участвовать в законодательной и судебной сферах, их ежегодные отчеты и преобразовательные предложения должны были вначале рассматриваться в Правительствующем Сенате и только потом поступать на рассмотрение Государственного совета (ОР РНБ. Ф. 731. Д. 103. Л. 1-3).

После возвращения из Сибири Александр I поручил Сперанскому модернизировать генерал-губернаторский (наместнический) проект 1816 г. Хотя в 1819 г. проект перешел в стадию эксперимента с назначением А.Д.Балашова генерал-губернатором пяти центральных губерний с центром в Рязани, но в 1821 г. данная проблема была вновь актуализирована в правительственном преобразовательном пространстве. Стремление носителя верховной власти к усовершенствованию модели макрорегионального местного управления в виде генерал-губернаторств (наместничеств) отражала официальные поиски в начале 1820-х гг. механизма реализации внутренней политики во всех ее составляющих на региональном уровне, оптимального решения задачи взаимодействия высших, центральных и местных государственных учреждений. В этой связи реформатором по повелению Александра I был написан ряд документов, посвященных институту генерал-губернаторства.

К маю-июню 1821 г. относится совместная «работа» Александра I и Сперанского над «Примечаниями к проекту об Учреждении наместничеств». На Л. 1 есть помета К. Г. Репинского: «Работа М.М.Сперанского в 1821 году по приезду из Сибири с государем императором Александром Павловичем в Царском Селе». В «Примечаниях» дано историческое обозрение института наместничества с XVIII в. в контексте четырех главных систем государственного управления местного уровня — петровской, екатерининской, павловской, «системы настоящей» и представлен критический разбор проекта 1816г. Во введении к документу подчеркивалось, что главной мыслью императора было «учредить над губерниями местный, верный и непрерывный надзор, дабы тем усилить и удостоверить исполнение законов» (ОР РНБ. Ф. 637. Д. 752. Л. 1-38).

Второй документ 1821 г. «Введение к наместническому учреждению» представлял собой собственный проект Сперанского, посвященный институту генерал-губернаторства (Там же. Д. 754. Л. 1-38) и ставший основой для «Учреждения Областного управления». «Учреждение» – это окончательный, теоретико-концептуальный документ в двух частях, посвященный институту генерал-губернаторства. По сути, Сперанский в нем предложил новый вариант генерал-губернаторского проекта, в котором не только терминологически, но и фактически кардинально был изменен проект 1816 г. В «Учреждении» Сперанский отказывался от понятий «наместничество» и «генерал-губернаторство» и, стремясь к общей бюрократизации управления, предполагал не управленческий, а контролирующий характер власти глав областей и определял иную сущность самого областного управления, более необходимого на окраинах Российской империи. (Там же. Д. 756. Л. 1-45 об.; Д. 757. Л. 1-45 об.). При этом, хотя «Учреждение Областного управления» представляло собой усовершенствованный генерал-губернаторский проект, но оно рассматривалось реформатором только как пролог к новым «Учреждениям доя управления губерниями». Данный проект не был реализован и не получил силу закона не только в силу отсутствия финансовых средств, но и потому, что «Учреждение Областного управления» Сперанского становилось как бы дополнительным, лишним звеном новой губернской реформы.

Модель военных поселений, идущих еще с эпохи императорского Рима, в Новое время применялась в Пруссии, Австрии, Венгрии, Швеции. Их создание в Российской империи являло собой попытку утвердить самоокупаемость армии и ее вестернизацию, а также стремление власти уйти от рекрутчины, не вводя всеобщую воинскую повинность. Создание достаточно цивилизованной организации военизированных поселян в отдельных регионах России (Харьковской, Херсонской, Полтавской, Черниговской, Новгородской губерниях) давало развитие казенной аграрной сфере в виде прибыльных крестьянских хозяйств. Сторонниками института военных поселений были не только военачальники (А.А.Аракчеев, И.О.Витт, А.И.Чернышев), но и государственные деятели, прежде всего Сперанский.

В конце 1810-х — начале 1820-х гг. подготавливался основной нормативный документ новое «Учреждение о военном поселении», в создании которого самое активное участие принимал Аракчеев. После возвращения из Сибири в процесс модернизации института военных поселений был включен и Сперанский. 19 ноября 1822 г. совместно с Аракчеевым он представил всеподданнейший доклад, в котором предлагалось создание «Комиссии составления проекта Учреждения о военных поселениях» и «особого Комитета при главном над военными поселениями начальнике» для рассмотрения всех проектов по данному предмету. В Комитет должны были войти: Аракчеев, Сперанский и начальник Штаба военных поселений генерал-лейтенант граф И.О.Витт. В докладе подчеркивалось: «Мы основываем мнение свое на тех мерах, кои в подобном случае были приняты в 1811-м году к составлению Учреждения для управления большой действующей армии». На подлиннике доклада была собственноручная резолюция Александра I: «Быть по сему, но к назначенным членам в Комиссию прибавить одного кавалерийского генерала или штаб-офицера» (Выписка из всеподданнейшего доклада А.А.Аракчеева и М.М.Сперанского от 19 ноября 1822 г. о составлении общего Учреждения по устройству военных поселений // ОР РНБ. Ф. 731. Д. 116. Л. 1 – 3 об.)

24 января 1823 г. Сперанский был включен в состав «Комитета о проекте Учреждения для военных поселений». Позже в 1825 г. по повелению Александра I Сперанским было подготовлено и издано «Учреждение военных поселений» (СПб., 1825). В нем формирование системы военных поселений рассматривалось реформатором как решение вопроса о рекрутничестве и приобретение нового гражданского статуса определенной части государственных крестьян.

Проблема организации управления окраинными регионами для многонациональной и много территориальной Российской империи являлась одной из главных. Последовательное падение действенности абсолютистской административной системы в условиях постоянного расширения имперских территорий и усложнения задач, стоявших, как перед правительством, так и региональным управленческим аппаратом, заставляло верховную власть и просвещенную бюрократию искать пути адаптации империи к новым историческим условиям. В процессе формирования официальной концепции имперского регионализма принимал активное участие Сперанский, в проектах и записках которого нашли отражение различные модели управления окраинами, обусловленные их геополитическими, социально-экономическими, историческими, национальными особенностями и отличительными чертами, а также зависящие от внутри- и внешнеполитической ситуации.

Первый так называемый «литовский проект» 1811 г. был направлен на институциональную и социально-политическую инкорпорацию присоединенных в результате территориального раздела Речи Посполитой в 1772 г. — 1795 г. территорий Литвы в ее автономном статусе в великороссийские земли. Заключение Тильзитского мира в 1807 г. и создание под эгидой Франции конституционного Великого Герцогства Варшавского на основе аннексированных польских земель, а также усиление популярности Наполеона среди польско-литовской шляхты Западной России вызвали обеспокоенность Александра I и переформатировали имперскую политику в отношении литовских (западных) территорий. В 1810 г. литовской элитой этих земель князем К.Ф.Друцким-Любецким, будущим министром финансов Царства Польского, Л.Платером, Т.Вавжецким, М.Огинским, придерживавшимся пророссийской ориентации и имевшим тесные контакты с Александром I был предложен проект поэтапного восстановления Великого княжества Литовского, которое сохраняло бы свои прежние правовые нормы (Литовский Статут), административную и финансовую автономию и охватывало бы все литовские земли бывшей Речи Посполитой, входившие в состав России.

«Литовский проект» был не только поддержан государственным секретарем, но по повелению Александра I имел реальное воплощение в записке Сперанского 1811 г. под названием «Об устройстве польских губерний», в которой как альтернатива усиления Великого Герцогства Варшавского был представлен план автономии Великого княжества Литовского. В записке Сперанский называет западные территории, присоединенные к России не литовскими, а «польскими», а в примечании подчеркивает, что «не должно избегать сего слова в актах публичных». План «мер предварительных» Сперанского предусматривал учреждение в Вильне Комиссии из 20 выборных представителей восьми западных губерний (Виленской, Витебской, Волынской, Гродненской, Киевской, Минской, Могилевской, Подольской) и Белостокской области для «образования разных частей гражданского управления» во главе с избранным президентом по Высочайшему утверждению. Были определены устройство и функции данной Комиссии, которая, находясь под контролем российского правительства, должна была решать проблемы управления, экономики, судопроизводства, налогообложения, унификации литовского законодательства с российским. Планировалось создание польского шляхетского легиона в Москве и учреждение «высшей полиции» для административного контроля и надзора в пограничных районах империи. Программа «мер решительных», реализация которых зависела от внешнеполитических обстоятельств и прежде всего, от «перемены образа правления» в Пруссии и Великом Герцогстве Варшавском, предполагала для предупреждения каких-либо «возмущений» объявить манифестом, что российский император, «желая устроить на вечные времена благосостояние польской нации, полагает дать стране сей образ правления, нравам и обычаям ее свойственный». Главным институтом новой региональной власти должен был стать Государственный Литовский Совет. Данный Совет как орган высшей исполнительной власти во главе с императорским наместником или генерал-губернатором учреждался на тех же основаниях, «кои и для России в известном плане предназначены» (т.е. имелся в виду «План Всеобщего государственного образования» 1809 г.). Также предусматривалось создание представительного законодательного общего Литовского Сейма (как и Государственной думы по Плану 1809 г.), связанного с местными сеймами. В «акте об образе правления, т. е. в Конституции Великого княжества Литовского», законодательно закреплялись права и преимущества верховной власти, ее «неразделимость с властью российского императора». Конституция закрепляла права различных состояний и сословий: социальные привилегии шляхты наравне с российским дворянством, а также мещанства и купечества. Крестьяне оставались в крепостной зависимости от помещиков, но не на личной, а по земле на основании договорных отношений (инвентарей). Учреждалась новая судебная система, состоящая из судов волостных, окружных, губернских и общего главного суда для всех провинций (ОР РНБ. Ф. 731. Д. 147. Л. 1-18 об.). Итак, Сперанский предлагал проект создания конституционного Великого княжества Литовского, которое по своему положению в Российской империи было бы близко к правовому статусу Великого княжества Финляндского. Однако проект потерпел неудачу, поскольку польско-литовский вопрос перед лицом неминуемой войны с Францией стал для Александра I неактуальным.

В контексте имперского регионализма можно рассматривать сибирскую реформу Сперанского как реализацию масштабной правительственной преобразовательной программы, направленной на создание единой и взаимосвязанной структуры государственного управления высшего, центрального и местного уровня с учетом региональных особенностей. Ее основное содержание, нашедшее отражение в фундаментальном законодательном акте 22 июня 1822 г. «Учреждение для управления Сибирских губерний», заключалось в установлении законности, сочетании единовластия и самостоятельности генерал-губернаторской власти с элементами коллегиальности, а также включении института генерал-губернаторов в министерскую систему.

Сперанский, считая, что «по различию частей, Сибирь составляющих», она имеет два вида «образования управления» – «общее и особенное», утверждал различные модели управления сибирскими территориями. «Особенное образование управления» предполагалось в тех регионах Восточной и Западной Сибири, которые в силу их обширности, удаленности, а главное – малочисленности и в большей степени кочевого рода деятельности населения «не могут составить губернии». Одним из таких регионов являлась Омская область, управление которой, согласно записки Сперанского «Учреждение Омской области», состояло из четырех «степеней» – областное, окружное, волостное, станичное или аульное и в состав которой входили – Омская, Петропавловская, Семипалатинская и Усть-Каменогорская «округи». Омское областное управление, как и губернское, разделялось на «общее» и «частное» и имело предметами — «внешняя и внутренняя безопасность, полиция, хозяйство, суд». Во главе «общего» областного управления» были — «областной начальник», являющийся военным администратором и имеющий права и обязанности гражданского губернатора, и «областной совет», состоящий из председателей областного правления и суда, прокурора, войскового атамана и окружного инженерного командира. «Частное» управление Омской областью разделялось на две экспедиции – «исполнительную», имевшую статус губернского правления, и «казенную», производившую дела «по правилам и предписаниям» казенной палаты. Каждая из экспедиций состояла из председателя, «определяемого из воинских чиновников», и двух советников, назначаемых из «гражданских чиновников» (Учреждение Омской области // ОР РНБ. Ф. 731. Д. Л.). К проекту «Учреждение Омской области» примыкает недатированная работа Сперанского, вероятно, относящаяся к 1824 -1826 гг. – «Записка об административно-территориальном делении Омской области». В документе, указано, что в Омской области, в ее «Омской округе» в апреле 1824 г. открыто только два округа – «Каркаралинский и Кочетавский». Первый состоит из 14, а второй из 17 волостей. В округах управление «по приказу» представлено «старшим султаном как председателем по выбору», одним «заседателем» из киргизов по выбору и двумя заседателями «из русских чиновников», переводчиками и толмачами. «По волостям» – волостными султанами, письмоводцами и толмачами; «по аулам» – по выбору старшинами и беями. Устроена «стража» в 630 человек в обоих округах, которая должна сменятся ежегодно, но «постоянное ее водворение» отложено по высочайшему повелению до 20 декабря 1826 г. В округах по возможности введен «полицейский и судный порядок», направленный на пресечение грабежей и неповиновений властям, охрану торговых караванов, построены помещения «для управления и проживания» чиновников и стражи, «заведено хлебопашество» (ОР РНБ. Ф. 731. Д. 483. Л. 1-5 об.). Как видно, «Учреждение Омской области», являясь составной частью «Учреждения для управления Сибирских губерний», сочетало единовластие «областного начальника» и элементы коллегиальности на областном уровне и представительства на уровне окружного и волостного управлений.

Таким образом, анализ преобразовательных проектов и записок Сперанского в контексте реформирования высших, центральных и местных учреждений России, дает основание сделать некоторые выводы. При всех особенностях и отличительных чертах реформаторской тактики, прослеживается безусловное сходство в преобразовательной политике Александра I и Николая I, основанной на принципах преемственности, постепенности преобразований, совершенствования и дополнения существующих институтов власти в рамках единого плана совершенствования управления. Под влиянием проективного творчества Сперанского реформы понимались как компромисс между прошлым и будущим, а не уничтожение первого во имя второго. Реформирование управленческой системы империи в первой трети XIX в. определялось составной частью процесса модернизации российского государства, эволюции «феодального самодержавия» в абсолютизм Нового времени. Важнейшей задачей институциональных преобразований признавалась централизация управления, инструменты решения которой были избраны общие – четкое отделение исполнительной части от законодательной и судебной сфер, соединение личного начала и управления посредством учреждений, сочетание единоначалия и коллегиальности. Это находило отражение в коллегиальном обсуждении важнейших вопросов и было направлено на преодоление ведомственной разобщенности и ограничение «самовластия» министров. В основе же реформаторского процесса лежала формула «законности». Официально признанная во второй половине XVIII столетия и получившая развитие в начале XIX века, она была актуализирована во второй половине 1820-х – начале1830-х гг. С той лишь разницей, что для достижения «законной монархии» Екатерина II взяла на вооружение концепцию «просвещенного абсолютизма», Александр I использовал октроированный конституционализм, а Николай I проводил политику юридического самоутверждения самодержавия как российской формы просвещенного абсолютизма.